我國(guó)城市土地經(jīng)營(yíng)理念的產(chǎn)生源于城市土地使用制度的改革，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，這種理念不斷得以增強(qiáng)。在改革開放之前的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)資料公有制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和組織都是在嚴(yán)密計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下實(shí)現(xiàn)的，很重要的一點(diǎn)是在生產(chǎn)和銷售過(guò)程中由于國(guó)家實(shí)行對(duì)企業(yè)和事業(yè)單位統(tǒng)收統(tǒng)支政策，因此不存在投入要素和產(chǎn)品市場(chǎng)。因此，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城市土地配置是典型的計(jì)劃型配置，即以投資定項(xiàng)目，以項(xiàng)目定土地。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下決定建設(shè)用地供給是近乎無(wú)限的，其唯一成本就是在征地中的補(bǔ)償費(fèi)，在這種模式下，城市土地利用也必然是粗放型模式。這時(shí)的城市土地還沒(méi)有進(jìn)入經(jīng)營(yíng)階段。

1 城市土地經(jīng)營(yíng)的探索階段：1979年—1987年

自1979年改革開放以來(lái)，土地資源逐漸成為市場(chǎng)配置對(duì)象之一，從最早對(duì)外國(guó)企業(yè)收取土地使用費(fèi)起，中國(guó)在城市土地市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)上邁出了第一步。1979年第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》，在《中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》中就明確規(guī)定：“中國(guó)合營(yíng)者投資可以包括合營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)期間提供的場(chǎng)地使用權(quán)。如果場(chǎng)地使用權(quán)未作為中國(guó)合營(yíng)者投資的一部分，合營(yíng)企業(yè)應(yīng)向中國(guó)政府交納場(chǎng)地使用費(fèi)”。而且在隨后的《國(guó)務(wù)院關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》中提出了不論新征用土地，還是利用原有企業(yè)場(chǎng)地都應(yīng)收取場(chǎng)地使用費(fèi)。1982年，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在國(guó)內(nèi)首先開始按年度向不同等級(jí)的土地使用者收取不同標(biāo)準(zhǔn)的土地使用費(fèi)。1984年，遼寧撫順市首先向當(dāng)?shù)氐闹醒肫髽I(yè)征收土地使用費(fèi)。隨后，廣州、上海等城市先后開始征收土地使用費(fèi)。到1988年初，全國(guó)己有100多個(gè)城市開始征收城市土地使用費(fèi)。

2 城市土地經(jīng)營(yíng)的以點(diǎn)帶面階段：1987—1990年

1987年下半年，深圳特區(qū)在全國(guó)率先進(jìn)行土地使用權(quán)出讓的試點(diǎn)。1987年9月9日，深圳市政府首次以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)，1987年11月25日，深圳市首次以公開招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)，1987年12月1日，深圳市首次進(jìn)行了土地使用權(quán)拍賣。1988年以后，廣州、?？?、福州、廈門、上海等城市相繼進(jìn)行這方面的試點(diǎn)。1988年4月12日第七屆人大第一次會(huì)議刪去了憲法第十條第四款中不得出租土地的規(guī)定，修改為：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。1990年5月19日，國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，為城市土地經(jīng)營(yíng)和土地市場(chǎng)發(fā)育提供了法律條件。

3 城市土地經(jīng)營(yíng)的全面鋪開階段：1990—1998年

1992年，我國(guó)確定了經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，開展了城市土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，促進(jìn)了城市土地市場(chǎng)發(fā)展與城市土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模和范圍的擴(kuò)展，實(shí)行土地出讓的有償用地方式不斷擴(kuò)展。但是由于城市國(guó)有土地出讓形式的單一性和固有的缺憾，使低價(jià)出讓土地現(xiàn)象大量存在，而且更重要的是城市土地出讓形式無(wú)法推動(dòng)城市存量土地市場(chǎng)，無(wú)法約束占用大量用地的單位私下交易土地的大量發(fā)生，使國(guó)有土地收益大量流失，同時(shí)在企業(yè)之間由于用地方式不同而造成不公平競(jìng)爭(zhēng)，城市土地年租制應(yīng)運(yùn)而生，并且得到了大范圍的應(yīng)用，同時(shí)還出現(xiàn)了作價(jià)入股的形式。新《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定了城市國(guó)有土地有償使用方式，到目前為止城市土地市場(chǎng)配置形成了出讓制、租賃制、作價(jià)出資（入股）等形式。而且到1999年，全國(guó)已經(jīng)累積出讓土地30萬(wàn)公頃，收取土地出讓金4000億元，在全國(guó)1000個(gè)縣開展了土地租賃試點(diǎn)，自1993年以來(lái)，采用土地作價(jià)出資方式處置企業(yè)土地資產(chǎn)達(dá)到178億元，面積達(dá)到1.3億平萬(wàn)米，城市國(guó)有企業(yè)改制中劃撥用地處置己經(jīng)形成了以出讓、租賃、國(guó)家作價(jià)出資（入股）、國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)和保留劃撥等五種形式。

4 城市土地經(jīng)營(yíng)的發(fā)展及創(chuàng)新階段：1998年—至今

由于受傳統(tǒng)的城市土地使用制度的慣性作用及城市土地使用制度改革尚處于初步階段，在體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中又引發(fā)了諸多新的問(wèn)題，如多頭供地使城市土地市場(chǎng)失控，閑置和存量土地量大而且難以盤活，國(guó)有土地資產(chǎn)流失造成政府應(yīng)得土地收益減少等。鑒于此種情況，我國(guó)又進(jìn)行了城市土地經(jīng)營(yíng)模式的創(chuàng)新一一城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立。1996年，上海成立了中國(guó)第一家土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)一一上海市土地發(fā)展中心，此后，杭州、南通等城市也相繼建立了城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，并出臺(tái)了有關(guān)城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備的地方性法規(guī)。而實(shí)踐也證明，城市土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的建立在一定程度上解決了土地?zé)o償使用制度下產(chǎn)生的諸多歷史遺留問(wèn)題，促進(jìn)了政府培育和規(guī)范土地市場(chǎng)，促進(jìn)存量土地的入市，盤活了一定的企業(yè)存量土地資產(chǎn)。土地收購(gòu)儲(chǔ)備制度的實(shí)施，促使各地注意從收購(gòu)、儲(chǔ)備、市地整理、招標(biāo)拍賣和有形市場(chǎng)建設(shè)這一整體來(lái)考慮，從而有力地推動(dòng)了土地市場(chǎng)體系建設(shè)，同時(shí)也帶動(dòng)了閑置土地消化利用、土地交易規(guī)則的建立、建設(shè)用地信息發(fā)布等各項(xiàng)制度的實(shí)施。

“九五”期間，國(guó)土資源部針對(duì)各地出讓國(guó)有土地使用權(quán)采用招標(biāo)拍賣方式比例很小，經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開發(fā)用地的出讓仍主要以協(xié)議方式進(jìn)行的情況，迅速出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推行招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)的通知》（國(guó)土資發(fā)[1999]30號(hào)文）。《通知》要求各級(jí)土地行政主管部門要從完善土地市場(chǎng)、建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和反腐倡廉的高度充分認(rèn)識(shí)推行招標(biāo)拍賣出讓土地使用權(quán)的重大意義。凡有閑置土地可以利用的，一律不得新增建設(shè)用地；商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和豪華住宅等經(jīng)營(yíng)性用地，有條件的必須招標(biāo)拍賣出讓國(guó)有土地使用權(quán)。廣東、江蘇、浙江、重慶等省、市也都頒布了地方規(guī)章。廣東省還規(guī)定，經(jīng)營(yíng)性用地都要采取招標(biāo)拍賣的方式提供，并作為一條政治紀(jì)律來(lái)執(zhí)行。廣州、福州、深圳、汕頭、寧波、義烏著力培育土地市場(chǎng)，在這些城市土地招標(biāo)拍賣己經(jīng)實(shí)現(xiàn)了規(guī)范化、制度化和定期化，土地一級(jí)市場(chǎng)供地己不存在劃撥方式，商業(yè)、房地產(chǎn)用地全部實(shí)行招標(biāo)拍賣。