“稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)是稅務(wù)組織系統(tǒng)的構(gòu)成形式，即目標(biāo)、人員、崗位、責(zé)任、關(guān)系協(xié)同、信息等組織要素的有效排列組合方式”。我國目前的稅務(wù)組織就是一種官僚制形式的行政組織，突出表現(xiàn)在它的組織結(jié)構(gòu)上—典型的層級制和職能制相結(jié)合的結(jié)構(gòu)。自1994年實行分稅制財政體制以后，我國的稅務(wù)機構(gòu)按中央和地方雙重結(jié)構(gòu)設(shè)置。國家稅務(wù)局系統(tǒng)實行國家稅務(wù)總局垂直管理體制，省、地、縣按行政區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)，縣以下按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)立中心分局。地方稅務(wù)局系統(tǒng)實行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制，省以下地方稅務(wù)機構(gòu)實行省地方稅務(wù)局直接領(lǐng)導(dǎo)，省、地、縣實行按行政區(qū)域設(shè)置稅務(wù)機構(gòu)，縣以下按經(jīng)濟區(qū)域設(shè)立中心分局。這種組織機構(gòu)的特點，一是在縱向結(jié)構(gòu)安排上按行政區(qū)劃設(shè)立的層級制結(jié)構(gòu)，有一級政府就有一級稅務(wù)機構(gòu)，組織權(quán)力比較集中，層次重疊，職能交叉，互相掣肘，各自為政。二是在橫向結(jié)構(gòu)安排上，強調(diào)明確的、相互獨立的職能和部門分工，下一級比照上一級，基本對稱。這種制度安排導(dǎo)致縱向?qū)哟芜^多，橫向部門安排不靈活，既容易造成人力、物力、財力的浪費，又會影響整個行政管理的運轉(zhuǎn)。在信息時代，這樣的組織機構(gòu)缺乏彈性，無法適應(yīng)環(huán)境的變化，必然造成稅務(wù)組織功能的弱化，進而影響行政效率和行政成本，最終降低為納稅人服務(wù)的效果。

1 組織的低效率

首先，注重程序輕視結(jié)果而導(dǎo)致效率的降低。稅務(wù)組織效率主要是指稅務(wù)行政管理的效率。嚴(yán)密的等級制是官僚制組織形式的顯著特征。“下級服從上級”本是行政機關(guān)保持組織高效的基本原則，但是“服從”容易產(chǎn)生狹隘的求同現(xiàn)象。無論是下稅務(wù)機關(guān)還是下級稅務(wù)人員，執(zhí)行上級的決定和命令成了乏味的例行公事，稅務(wù)組織或個人的進取心和創(chuàng)造力遭到限制。照章辦事、嚴(yán)格程序、規(guī)范執(zhí)法本是稅務(wù)組織的工作原則和手段，但在現(xiàn)實工作中，遵守規(guī)則開始只是作為一種執(zhí)法手段而出現(xiàn)，但最終都轉(zhuǎn)化執(zhí)法目的本身。這在作為領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的上級稅務(wù)組織中表現(xiàn)得尤為突出。上級稅務(wù)機關(guān)擅于制定大量的、繁雜的管理規(guī)定和辦法，以指導(dǎo)下級稅務(wù)機關(guān)的工作，而不是深入基層了解實際幫助一線征收機關(guān)為實現(xiàn)政策目標(biāo)而采取適當(dāng)?shù)拇胧┖褪侄?。下級稅?wù)機關(guān)由于一些不切實際的繁雜的工作程序而不得不弱化政策目標(biāo)，以保證執(zhí)法程序公正、規(guī)范。正如歐文·E·休斯所言:“官僚制組織采取固定的運作程序，但相應(yīng)地它所產(chǎn)生的成效相對于維持程序和規(guī)則而言似乎卻反而不那么重要了。”“我們總想指揮別人該怎么做，總是力圖去規(guī)范操作程序，控制投入，這些事情沖昏了我們的頭腦，而產(chǎn)出的結(jié)果卻遭到忽略”。

其次，復(fù)雜的人際關(guān)系和考核手段的缺乏導(dǎo)致效率的降低。由于傳統(tǒng)行政文化的影響加之組織信息的不透明等原因，稅務(wù)組織內(nèi)部出現(xiàn)了復(fù)雜的非正式組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。個人在組織內(nèi)尋求發(fā)展的行為使其將大量時間和精力耗費在尋求個人發(fā)展上，由于考核手段的缺乏引起工作績效的難測量性，這種尋求發(fā)展的手段不是放在完成指定的工作任務(wù)上，而是試圖通過非正式組織網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，尋求保護和提拔。這些都是導(dǎo)致稅務(wù)組織效率降低的原因。

第三，注重投入和控制，忽略了產(chǎn)出和結(jié)果。“執(zhí)行性”是稅務(wù)組織作為行政組織的主要特征。不可否認(rèn)，“執(zhí)行性”保證了稅務(wù)組織上下層級命令的暢通和國家稅收政策的貫徹執(zhí)行，它的確是行政組織不可缺少的組織原則。但是在政治責(zé)任大于管理責(zé)任的背景下，執(zhí)行者往往只關(guān)注執(zhí)行的過程或程序，而對執(zhí)行的好壞、所消耗的費用和時間、產(chǎn)生的效果較少關(guān)注。因此，在接受一項上級命令或指示后，稅務(wù)機關(guān)將政治責(zé)任作為指導(dǎo)工作的首要原則，不惜調(diào)動一切可用的人力、物力、財力資源組織實施，常見的做法是成立專門機構(gòu)、撥付專項經(jīng)費而不是事先對此項政策執(zhí)行進行成本評估，以求用最少的投入獲取最好的結(jié)果。同時，上級稅務(wù)組織對下級稅務(wù)組織執(zhí)行政策的績效監(jiān)控缺乏足夠的認(rèn)識和能力，既沒有足夠的信息支持他們做出決策判斷，又缺乏績效測量的技術(shù)手段?？冃Ч芾碓诙悇?wù)行政執(zhí)行中得不到有效的運用，從而不能產(chǎn)生好的激勵的效果。稅務(wù)執(zhí)行的低效率可想而知。

2 行政管理的高成本

稅收成本從狹義角度講包括稅務(wù)組織成本和納稅成本。稅務(wù)組織狀況的好壞既是影響行政管理成本的關(guān)鍵因素，同時它又是影響納稅成本的重要因素。如稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)劣、稅收征管方式是否便捷、稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)是否合理、稅務(wù)行政運行是否暢通直接影響到納稅人的稅收奉行費用。因此，根本上說稅務(wù)行政管理的優(yōu)劣決定了稅收成本的高低。

稅務(wù)行政成本居高不下，存在主、客觀原因。受計劃經(jīng)濟的影響，與其它行政組織一樣，稅務(wù)組織一直把稅收工作單純看做一種政治行為而不是經(jīng)濟行為，從責(zé)任范疇講，稅務(wù)人員始終認(rèn)為我們更多的是承擔(dān)間接的政治責(zé)任而非直接的管理責(zé)任。在稅務(wù)組織內(nèi)部偏重于業(yè)務(wù)指標(biāo)(收入指標(biāo))考核，忽略了行政管理(包括行政成本)的考核?？陀^講，在國家經(jīng)濟發(fā)展仍擺脫不了規(guī)模效應(yīng)的環(huán)境下，稅收收入規(guī)模是衡量一個地方經(jīng)濟發(fā)展總量的關(guān)鍵指標(biāo)之一，各級政府對收入規(guī)模的偏好不會因為稅收成本的增加而減弱。在這種導(dǎo)向下，稅務(wù)機關(guān)追求收入規(guī)模有了動力。

3 考核指標(biāo)的設(shè)計對行政管理效益的忽略

目前稅務(wù)系統(tǒng)的考核指標(biāo)主要是圍繞稅收工作的兩個維度來設(shè)計的。一是收入維度，包括稅收收入規(guī)模、人均征稅額、年稅收增長率;二是征管質(zhì)量維度，以征管七率為主體，即登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率、欠稅增減率、申報準(zhǔn)確率、查補入庫率，這是稅務(wù)組織在以自身為本位理念下實行粗放式管理模式的選擇。從稅務(wù)組織的特點來看，它既是組織收入的部門，又是執(zhí)法和服務(wù)部門，其最主要的功能是“維護社會公眾的利益，這不僅包括取得足額的稅收收入，以使公共產(chǎn)品的提供成為可能，而且還包括維護社會公平和為社會提供良好的納稅服務(wù)。”即使對稅收成本的關(guān)注，也只是“降低征稅成本，忽略納稅成本，甚至有時是通過犧牲納稅人的利益，增加其稅收的額外負(fù)擔(dān)而達到降低征稅成本的目的。”