未來(lái)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障：老年津貼＋個(gè)人賬戶

    近幾年，國(guó)家已經(jīng)確立了“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的方略，而社會(huì)養(yǎng)老保障是社會(huì)保障體系中重要組成部分，因此，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。在現(xiàn)行社會(huì)養(yǎng)老保障體系中，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的公職人員有退休金制度，企業(yè)職工有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，土地被征用人員有土地被征用人員的養(yǎng)老保障制度，而農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保障還很薄弱。

　　雖然，我國(guó)于1992年起在多數(shù)省份試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但1999年起即停止發(fā)展新業(yè)務(wù)。此后，學(xué)界和實(shí)務(wù)部門一直在爭(zhēng)論：現(xiàn)階段是否具備建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件？現(xiàn)階段可以建立怎樣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度？政府在其中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任？最近幾年來(lái)，討論的重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)移到：應(yīng)該為農(nóng)民提供怎樣的養(yǎng)老保障？于是，學(xué)者們提出了各種模式，不少地方積極進(jìn)行了新的探索。本文提出關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的一種新模式：老年津貼＋個(gè)人賬戶，即政府對(duì)于某一年齡以上的老年人實(shí)施普惠的老年津貼，同時(shí)為這一年齡以下有繳費(fèi)能力的16歲以上農(nóng)村居民建立個(gè)人賬戶，逐步積累，到這一年齡后逐月領(lǐng)取養(yǎng)老金和老年津貼。

　　一、20多年來(lái)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)探索簡(jiǎn)要回顧

　　隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入和人口老齡化的趨勢(shì)，我國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保障的社會(huì)化手段開(kāi)始受到重視。1980年代中期開(kāi)始，在民政部門的倡導(dǎo)下，各地積極探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1992年民政部頒布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，以縣為基本單位試行農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，凡具有本地戶口的農(nóng)民均可參加這項(xiàng)制度。該制度采用完全積累的基金制籌資模式，將個(gè)人繳費(fèi)以及可能的集體補(bǔ)助全部記入個(gè)人賬戶中，并按照當(dāng)時(shí)的一般投資回報(bào)率計(jì)息，60歲開(kāi)始按照個(gè)人賬戶積累的數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老金。在地方各級(jí)政府、尤其是民政部門的努力下，曾經(jīng)有大批農(nóng)村居民參加這一制度。但隨著1997年11月以后連續(xù)多次銀行存款利率的大幅度下調(diào)，市場(chǎng)利率持續(xù)走低，該項(xiàng)制度和工作中的缺陷逐漸顯現(xiàn)。1999年國(guó)務(wù)院認(rèn)為當(dāng)時(shí)還不具備在全國(guó)普遍建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件，并及時(shí)作出了“暫停發(fā)展新業(yè)務(wù)、進(jìn)行清理整頓”的決定。

　　客觀地說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行過(guò)程中，雖然作了很大的努力，但依然是覆蓋面窄，參保人數(shù)少，保障程度低。主要問(wèn)題在于：（1）定性不清定位不明，即農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在養(yǎng)老保障體系中處于何種地位、政府該承擔(dān)怎樣的責(zé)任、起什么樣的作用，未能達(dá)成共識(shí)。（2）相關(guān)扶持政策難以到位，推行難度大，例如在資金籌集上雖然提出國(guó)家、集體、與個(gè)人相結(jié)合，但強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)在“個(gè)人繳費(fèi)為主”，集體補(bǔ)助難以落實(shí)，國(guó)家扶持政策也是空的，實(shí)際變成“完全由個(gè)人繳費(fèi)”，導(dǎo)致農(nóng)民沒(méi)有參保積極性。（3）制度設(shè)計(jì)有缺陷，例如規(guī)定的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)低且不確定，難以解決老年農(nóng)民的養(yǎng)老保障問(wèn)題；又如銀行利率持續(xù)下調(diào)，形成利差損。（4）實(shí)際操作不規(guī)范，一些地方對(duì)繳費(fèi)年限和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)隨意性大，結(jié)果是投保人數(shù)多而人均保費(fèi)少，領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)低而工作量大、管理成本也相對(duì)提高。當(dāng)初片面追求參保率，在宣傳資料上承諾高利率，參保農(nóng)民反響大，至今這一后遺癥沒(méi)有消除。

　　在這一制度實(shí)施的同時(shí)，部分學(xué)者研究了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)施的條件。例如，楊翠迎等（1998）分析了國(guó)外實(shí)行農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)大都是在工業(yè)化發(fā)展中的中期轉(zhuǎn)向成熟期的過(guò)渡階段，即工業(yè)化發(fā)展靠自身積累，且其剩余反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)期。在此基礎(chǔ)上，他們還提出了一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。何文炯等（2001）在分析了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐、研究了實(shí)施農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的條件后，認(rèn)為就全國(guó)而言，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)有進(jìn)有退：在發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)則暫緩?fù)七M(jìn)，并進(jìn)一步提出了“進(jìn)”與“退”的具體建議。

　　隨著“三農(nóng)”問(wèn)題逐步受到重視，尤其是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的任務(wù)再度提出，農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題越來(lái)越受到關(guān)注，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的實(shí)踐探索和模式研究成為學(xué)界關(guān)注的一個(gè)新熱點(diǎn)。鑒于我國(guó)農(nóng)村情況的復(fù)雜性，有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)分類作出制度安排，并提出了各種模式。鄭功成等（2002）認(rèn)為，一個(gè)較為合理的政策取向是，對(duì)農(nóng)村居民的社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題進(jìn)行分類處置，優(yōu)先考慮已經(jīng)非農(nóng)化、城市化的農(nóng)村戶口勞動(dòng)者，優(yōu)先考慮響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的農(nóng)村計(jì)劃生育夫婦，優(yōu)先在發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)和發(fā)展，東部沿海地區(qū)及其他經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)可以先行一步。盧海元（2003）提出了實(shí)物換保障的思路，即根據(jù)不同的對(duì)象，以特定方式將其擁有的農(nóng)產(chǎn)品、土地和股權(quán)等實(shí)物轉(zhuǎn)換為保險(xiǎn)費(fèi)。年輕農(nóng)民實(shí)行“產(chǎn)品換保障”，老年農(nóng)民和被征地農(nóng)民實(shí)行“土地?fù)Q保障”，進(jìn)城民工實(shí)行產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障的“雙軌制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工實(shí)行“股權(quán)換保障+產(chǎn)品換保障+土地?fù)Q保障”。安增龍等（2004）按是否擁有土地將養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求主體分為三類：已經(jīng)失去土地的農(nóng)村居民、仍擁有可從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)村居民、擁有土地但從事其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或沒(méi)有能力從事土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等原因傾向于不持有土地，提出針對(duì)第一和第三類需求主體采用“土地?fù)Q保障”的方法，對(duì)于第二類需求注意側(cè)重于加強(qiáng)其所持有土地的保障能力，可參考企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)中雇主和雇員共同分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的方法。朱俊生等（2005）研究了北京市大興區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)，認(rèn)為，大興的方案能夠運(yùn)行在于政府較為雄厚的財(cái)政實(shí)力，經(jīng)濟(jì)相對(duì)比較發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)差距相對(duì)較小。但在人均收入低、財(cái)政能力弱、純農(nóng)業(yè)人口比重高的中西部地區(qū)這些條件是不具備的，因而很難模仿該制度。因此，從防范老年貧困風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，盡快建立農(nóng)村最低生活保障制度和完善農(nóng)村社會(huì)救助制度是目前大多數(shù)農(nóng)業(yè)地區(qū)比較理性的選擇。楊翠迎、米紅（2007）提出了分群體特征的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度安排：（1）對(duì)農(nóng)民工實(shí)行“彈性賬戶和激勵(lì)賬戶相結(jié)合”；（2）對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“個(gè)人賬戶、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和儲(chǔ)備金結(jié)合”；（3）對(duì)純農(nóng)戶有兩種方案選擇，一是完全積累制，實(shí)行“個(gè)人賬戶加長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)基金”，二是實(shí)行“個(gè)人賬戶加統(tǒng)籌賬戶”的模式；（4）對(duì)計(jì)劃生育戶實(shí)行“即期投入”的模式。陳志國(guó)（2007）提出了中國(guó)農(nóng)村非納費(fèi)型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，包括設(shè)定年齡條件和居住條件；選擇普遍保障型養(yǎng)老金制度；以各地的絕對(duì)貧困線或最低生活標(biāo)準(zhǔn)為給付基礎(chǔ)；保障水平僅是維持農(nóng)村老人特別是貧困老人的基本生活；融資來(lái)源建議用中央財(cái)政收入進(jìn)行支付安排，還可以考慮國(guó)有企業(yè)私營(yíng)化的股權(quán)轉(zhuǎn)讓受益。非納費(fèi)型養(yǎng)老金制度可以作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的第一支柱，與家庭保障、土地保障、納費(fèi)型的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以及農(nóng)村商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度結(jié)合形成制度體系。

　　近幾年，許多地方積極探索實(shí)施新的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。例如，北京市，浙江省的嘉興市、余姚市、慈溪市，陜西省的寶雞市、河南省的鄭州市等。這些地區(qū)的新制度具有以下共同的特點(diǎn)：一是對(duì)于老年農(nóng)民實(shí)行普惠的老年津貼，二是對(duì)于有條件的農(nóng)民政府鼓勵(lì)其參加保險(xiǎn)、繳費(fèi)積累。這些都是有益的探索。

　　二、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式

　　1990年代以來(lái)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障所走的道路曲曲折折。而今我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，社會(huì)保障體系建設(shè)受到高度重視，國(guó)家已經(jīng)確立了加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系的目標(biāo)和思路。近幾年來(lái)，各地農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方面有許多積極的制度創(chuàng)新，現(xiàn)在正是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加快發(fā)展的大好時(shí)機(jī)。事實(shí)上，無(wú)論是保障公民基本權(quán)利的政府責(zé)任，還是建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系的要求，無(wú)論是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作思路，或是從應(yīng)對(duì)人口老齡化的策略，都要求加快建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度。

　　我們認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的基本思路是：把握城市化、人口老齡化和勞動(dòng)力市場(chǎng)一體化的趨勢(shì)，著重注意以下問(wèn)題：一是要明確政府和農(nóng)民個(gè)人的責(zé)任，進(jìn)而明確各級(jí)財(cái)政對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的責(zé)任。二是要注意制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性，引入精算制度，運(yùn)用科學(xué)方法確定待遇水平、繳費(fèi)水平和準(zhǔn)備金。三是要注重與其它社會(huì)養(yǎng)老保障制度的銜接，以適應(yīng)城市化和勞動(dòng)力流動(dòng)的趨勢(shì)。四是要逐步拓寬養(yǎng)老保障基金運(yùn)營(yíng)渠道，實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。五是要整合農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資源（例如計(jì)劃生育養(yǎng)老保險(xiǎn)、義務(wù)兵養(yǎng)老保險(xiǎn)等），從實(shí)際出發(fā)，在重點(diǎn)地區(qū)、重點(diǎn)人群中先行開(kāi)展，循序漸進(jìn)。六是要把農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障納入社會(huì)保障立法范疇，使之有法可依。

　　根據(jù)這一思路，在吸收前人實(shí)踐和研究成果的基礎(chǔ)上，本文提出關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式，并進(jìn)行精算分析。

　　“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式的要點(diǎn)是：

　　（1）政府財(cái)政全額出資建立普惠的老年津貼制度，對(duì)于某一年齡（例如，65周歲）以上的老年人進(jìn)行適度的老年津貼，其中可以考慮分年齡檔次確定不同的補(bǔ)貼額度。

　?。?）16周歲及以上的本地農(nóng)村居民（已經(jīng)參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的除外），都可以參保并繳納社會(huì)養(yǎng)老保障費(fèi)，社會(huì)保險(xiǎn)部門為其建立個(gè)人賬戶，并按照記賬利率計(jì)息。各地政府可以根據(jù)財(cái)力給予一定的補(bǔ)貼。

　?。?）參保者到達(dá)規(guī)定的年齡，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故，其標(biāo)準(zhǔn)按照個(gè)人賬戶累計(jì)余額乘以一個(gè)養(yǎng)老金系數(shù)確定（例如，參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中的做法，65歲對(duì)應(yīng)的是1/101）。同時(shí)建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況每年適度提高養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。個(gè)人賬戶積累額沒(méi)有領(lǐng)取完畢而身故者，其個(gè)人繳費(fèi)部分由其合法繼承人繼承。

　?。?）政府財(cái)政全額出資建立統(tǒng)籌基金，用于應(yīng)對(duì)長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)，即支付個(gè)人賬戶基金用完后需要繼續(xù)支付的養(yǎng)老金費(fèi)用。統(tǒng)籌基金不足支付，由政府財(cái)政兜底。由于參保者身故而未領(lǐng)完的個(gè)人賬戶中，財(cái)政補(bǔ)貼部分轉(zhuǎn)入統(tǒng)籌基金。

　　設(shè)計(jì)這一模式，主要基于以下考慮：

　　（1）加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保障體系。這里提出采用普惠的老年津貼制度，這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民基本養(yǎng)老保障全覆蓋的低成本措施，只要待遇水平適度，根據(jù)我國(guó)目前的國(guó)力、財(cái)力，不難做到（作者已經(jīng)就此完成精算分析和財(cái)政可行性論證，即將另以專文發(fā)表）。而且，政府通過(guò)財(cái)政全額出資建立普惠的老年津貼制度，使得一定年齡以上的農(nóng)村全體老年人都可以得到一定水平的養(yǎng)老金。這項(xiàng)政策具有很強(qiáng)的公平性。實(shí)施這一政策，不需要向農(nóng)民收取任何費(fèi)用，不設(shè)立基金，因而管理成本低，亦無(wú)通貨膨脹、基金貶值和基金被挪用等風(fēng)險(xiǎn)，只需要合理的財(cái)政預(yù)算安 排。

　?。?）建立多層次養(yǎng)老保障體系。一部分有條件的農(nóng)民，尤其是年輕一代，需要更高水平的保障，再考慮到老齡化的趨勢(shì)，需要盡早積累一定的資金用于今后的養(yǎng)老。本文提出，為參保農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，實(shí)行完全積累制，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民盡早參保繳費(fèi)，為自己今后的養(yǎng)老積累資金。這有利于調(diào)動(dòng)群眾的積極性，有利于籌集社會(huì)資金推動(dòng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展。

　　（3）適應(yīng)社會(huì)養(yǎng)老保障體系發(fā)展趨勢(shì)。這種趨勢(shì)的核心是：摒棄按人群設(shè)置社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思路，逐步改變現(xiàn)行制度“碎片化”的狀況。按照“A＋B模式”加快建立國(guó)民年金制度并實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，即建立覆蓋城鄉(xiāng)居民、保障基本生活的國(guó)民基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（或國(guó)民年金制度），并在此基礎(chǔ)上建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，其中工薪勞動(dòng)者強(qiáng)制繳納，其他人員自愿繳納，可以自由轉(zhuǎn)移。近幾年的任務(wù)是，積極創(chuàng)造條件，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向新制度的過(guò)渡。這些過(guò)渡工作主要有：改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作重大調(diào)整、建立城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。所以，我們這里提出的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式符合這一發(fā)展趨勢(shì)。

　　（4）提高農(nóng)民消費(fèi)信心和消費(fèi)能力以擴(kuò)大內(nèi)需。建立農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障制度，有利于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)前，我們正面臨全球性的金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)家已經(jīng)作出并采取了擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一系列重大舉措，以應(yīng)對(duì)這一危機(jī)。而建立社會(huì)養(yǎng)老保障制度，尤其是普遍實(shí)施農(nóng)民老年津貼制度，將增加農(nóng)村老年群體的收入，提高低收入群體的消費(fèi)能力，從而擴(kuò)大內(nèi)需，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　根據(jù)“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式設(shè)計(jì)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，需要充分考慮長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)及其對(duì)策措施，即對(duì)于個(gè)人賬戶不足以支付養(yǎng)老金的時(shí)間長(zhǎng)度要給予足夠的重視，因此要準(zhǔn)確估算統(tǒng)籌基金和政府財(cái)政對(duì)于這種不足支付情況的應(yīng)對(duì)能力；同時(shí)要合理預(yù)期未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政增長(zhǎng)趨勢(shì)，穩(wěn)健設(shè)計(jì)養(yǎng)老金的自然增長(zhǎng)機(jī)制；還要加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理，在依法合規(guī)、保證安全的前提下，爭(zhēng)取最大的投資回報(bào)率，努力增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付能力。

　　三、“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式的精算分析

　　對(duì)于“老年津貼＋個(gè)人賬戶”模式，我們這里給出根據(jù)這一模式設(shè)計(jì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的精算分析，著重從政府責(zé)任和個(gè)人賬戶運(yùn)行兩個(gè)方面進(jìn)行分析，供各地設(shè)計(jì)制度時(shí)參考。

　　從上述討論可知，這些模型和算法適合于任何一個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)，可以為設(shè)計(jì)保障水平適度的可持續(xù)的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度、尤其是確定政府財(cái)政責(zé)任提供直接的參考。

　　結(jié)束語(yǔ)：中國(guó)農(nóng)民長(zhǎng)期缺乏制度化的社會(huì)養(yǎng)老保障，在今天這個(gè)時(shí)代，我們的政府完全有責(zé)任、有能力為農(nóng)民建立能夠保障其基本生活的社會(huì)養(yǎng)老保障制度，考慮到一部分農(nóng)民的繳費(fèi)能力不足，我們可以通過(guò)建立普惠的老年津貼盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋的社會(huì)養(yǎng)老保障，同時(shí)為有能力繳費(fèi)的農(nóng)民建立個(gè)人賬戶，鼓勵(lì)他們進(jìn)行適度的積累。條件具備之時(shí)，這一制度可以走向城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的全民皆保險(xiǎn)。